核心提示

２００５年１月３日，中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。２００８年５月１３日，中共中央又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系２００８－２０１２年工作规划》。在３年多的时间里，中共中央就惩治和预防腐败体系建设专门下发两个文件，这在我们党的历史上还是第一次。这充分说明了党中央对党风廉政建设和反腐败斗争的高度重视，也充分说明建立健全惩防腐败体系在党的建设中具有举足轻重的地位和作用。

《工作规划》的出台背景

６月２２日，新华社受权发布了中共中央５月１３日印发的《建立健全惩治和预防腐败体系２００８―２０１２年工作规划》。５月２３日，经中央批准，全国贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系２００８―２０１２年工作规划》电视电话会议在京召开。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在会上强调，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面坚持反腐倡廉战略方针，以改革创新精神整体推进惩治和预防腐败体系建设各项工作，为实现党的十七大提出的奋斗目标和战略任务提供有力保证。


２００５年１月３日中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是党风廉政建设和反腐败斗争理论与实践相结合的产物，是指导当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败斗争的纲领性文件。一方面，《实施纲要》的印发实施，极大地推动了党风廉政建设和反腐败斗争在广度上和深度上发展，另一方面，反腐败形势又发生一些新的变化，尤其是党的十七大提出加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，十七届中央纪委第二次全会对反腐倡廉建设进行了系统部署。新形势新任务，要求我们必须与时俱进，以改革创新的精神对惩治和预防腐败体系建设的部署进行细化，在坚持和继承《实施纲要》基本精神的基础上，深入推进惩防腐败体系建设。

贺国强在全国贯彻落实《工作规划》电视电话会议上强调，经中央批准下发的《工作规划》，紧紧围绕党和国家工作大局，从教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等方面提出了今后５年惩治和预防腐败体系建设的工作目标和重点任务，是当前和今后一个时期惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。

有关专家分析认为，《工作规划》作为党的十七大之后５年推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，是对《实施纲要》的继承、发展和创新：一是全面贯彻了十七大精神；二是更加突出地强调了改革创新精神；三是注意解决经济社会发展进程中出现的新情况新问题；四是进一步拓展了反腐倡廉建设的领域。《工作规划》把增强惩治和预防腐败体系建设的科学性、系统性、前瞻性作为一项基本要求，提出整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等各个方面的工作，惩治和预防腐败体系的构成进一步扩展、内涵进一步丰富，防治腐败的思路更加明确、视野更加开阔。《工作规划》的出台过程

据中央纪委副书记、惩治和预防腐败体系建设工作领导小组副组长李玉赋介绍，制定并实施《工作规划》是推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措，党中央高度重视。２００７年底，胡锦涛同志主持召开中央政治局会议，专题研究部署党风廉政建设和反腐败工作，强调要抓紧制定并实施《工作规划》。中央政治局常委会和中央党的建设工作领导小组将制定并实施《工作规划》列入了２００８年工作要点。

起草《工作规划》是中央纪委监察部的一项重要工作。党的十七大前，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正要求认真抓好《工作规划》的研究起草工作。十七大后，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强和中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇对起草《工作规划》高度重视，多次召开会议进行专题研究，提出指导意见，亲自把关。中央纪委组织力量，抓紧起草工作，深入开展调研，认真总结经验，广泛征求意见，反复进行修改，形成了《工作规划》送审稿，报经中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央党的建设工作领导小组审议通过后，以中央文件颁布实施。这个文件是全党智慧的结晶，是集思广益、各方面共同努力的结果。

李玉赋认为，贯彻落实《工作规划》、扎实推进惩治和预防腐败体系建设，是促进中国特色社会主义事业顺利发展的重要保证，对于贯彻落实党的十七大的重大决策和部署，在新的历史起点上全面建设小康社会具有重要作用；是全面推进党的建设新的伟大工程的内在要求，有利于促进党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心；是新时期反腐倡廉建设的重点任务，惩治和预防腐败体系建设涵盖了党风廉政建设和反腐败斗争的主要工作，在反腐倡廉建设中居于全局性、战略性地位，贯彻落实《工作规划》，能有效推动党风廉政建设和反腐败斗争各项任务的落实，把反腐倡廉建设提高到一个新的更高水平。调整工作目标，增加基本要求

相比较于《实施纲要》，《工作规划》深入贯彻十七大精神，在指导思想上有所丰富，工作目标有所调整，并且增加了基本要求：

――《工作规划》的指导思想与时俱进。《实施纲要》确立的建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想是：“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，紧紧围绕加强党的执政能力建设，紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务，树立和落实科学发展观，坚持立党为公、执政为民，坚持科学执政、民主执政、依法执政，坚持为民、务实、清廉，坚持党要管党、从严治党，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，不断提高党的领导水平和拒腐防变能力。”《工作规划》的指导思想是：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，切实贯彻维护党章，以党的执政能力建设和先进性建设为主线，坚持党要管党、从严治党，全面坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，紧密结合党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，根据新的时代条件和面临的新形势新任务，以改革创新精神整体推进惩治和预防腐败体系建设各项工作，为实现党的十七大作出的重大决策和战略部署提供有力保证。”

――《工作规划》对２００８年至２０１２年建立健全惩治和预防腐败体系提出明确的基本要求。主要是：坚持围绕中心、服务大局；坚持改革创新、开拓进取；坚持惩防并举、重在建设；坚持统筹推进、综合治理；坚持突出重点、分类指导。

――《工作规划》的工作目标更加具体。《实施纲要》提出建立健全惩治和预防腐败体系的主要目标是：“到２０１０年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”《工作规划》提出的工作目标是：“经过今后５年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。”这一目标不仅将“建成惩治和预防腐败体系基本框架”的实现推迟了两年，而且表达更加科学完整，特别是增加了党风政风、遏制腐败、群众满意度三个方面的效果目标，从而使建立健全惩治和预防腐败体系工作目标更加科学和符合实际。

从六个方面对惩防腐败体系建设进行总体布局

《实施纲要》从教育、制度、监督、惩处四个方面对惩防腐败体系建设进行总体部署，没有将改革和纠风单列出来。而《工作规划》则对整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作进行了部署，形成了对惩防腐败体系建设的总体布局。

――推进反腐倡廉教育。重点工作有三个方面；一是抓好领导干部党风廉政教育，深入开展理想信念和廉洁从政、党的作风和纪律教育。《工作规划》新增加了“大力推进中国特色社会主义理论体系的学习贯彻，教育和引导各级领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想”，牢固树立社会主义荣辱观，明确提出要制定《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》。另外对改进国有企业领导人员、高等院校领导人员的作风提出明确要求。二是加强面向全党全社会的反腐倡廉宣传教育。提出“把反腐倡廉宣传教育纳入全党宣传教育总体部署，融入在全党开展的深入学习实践科学发展观活动之中”，“建设一批反腐倡廉教育基地”，“创新示范教育、警示教育、岗位廉政教育和主题教育形式，注重人文关怀和心理疏导，提高教育的针对性和有效性”，“开展反腐倡廉网上宣传和热点问题引导”。三是加强廉政文化建设。提出“制定《关于加强廉政文化建设的指导意见》”，实施“廉政文化精品工程”，开展丰富多彩的廉政文化创建活动。

――健全反腐倡廉法规制度。在完善党内民主和党内监督制度方面，提出要修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，制定《中国共产党党组工作条例》，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；制定党代表大会代表任期制的具体实施办法，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，制定《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围；研究制定《地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法（试行）》，修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》。在完善违纪行为惩处制度方面，提出制定《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》的配套规定，制定在查处违纪案件中规范和加强组织处理工作的意见，修订《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，制定国（境）外中资企业及其工作人员违纪违法案件调查处理办法，进一步规范纪检监察机关与检察机关相互移送案件工作等等。在反腐倡廉领导体制和工作机制的具体制度方面，提出要修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，制定《国有企业纪律检查工作条例》和关于实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。在加强反腐倡廉国家立法工作方面，提出适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规，在今后５年内有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例，提高反腐倡廉法制化水平。

――强化监督制约。一是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，注重对遵守党的政治纪律、贯彻落实科学发展观、执行民主集中制、落实领导干部廉洁自律规定等情况的监督。明确提出“重点治理领导干部违反规定收受现金、有价证券、支付凭证和收受干股，违反规定插手市场交易活动、利用职务上的便利获取内幕信息进行股票交易，以及在住房上以权谋私等问题”；“加强同级纪委对常委会成员的监督”，“探索建立同级党代表大会代表、全委会对常委会工作进行评议监督制度”；加强巡视工作，“制定《中国共产党巡视工作条例》”。二是加强对重要领域和关键环节权力行使的监督，注重对干部人事权、司法权、行政审批权和行政执法权的监督，加强对财政资金、金融和国有资产的监管。在加强对司法权行使的监督方面，提出“重视人大对司法机关的监督”，“加强检察机关的法律监督”。三是发挥各监督主体的作用，加强和改进党内监督，支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督、群众监督和舆论监督，形成监督合力。在支持和保证人大监督方面，提出“加强人大对行政机关、审判机关、检察机关的监督”。在支持和保证政府专门机关监督方面，提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”。在支持和保证司法监督方面，提出“支持人民检察院依法查办和预防职务犯罪，强化对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼的法律监督”。在加强和改进舆论监督方面，提出“新闻媒体要坚持科学监督、依法监督和建设性监督，遵守职业道德，把握正确导向，注重社会效果”。

――深化体制机制制度改革。提出推进干部人事和司法体制改革，行政管理和社会体制改革，财税、金融和投资体制改革，国有企业改革和现代市场体系建设及相关改革，不断从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件。在干部选拔任用上，强调“规范干部任用提名制度，地方党委讨论任用重要干部推行无记名投票表决”，“建立公务员正常退出机制，完善领导干部职务任期、回避和交流制度”。在优化司法职权配置上，提出“完善人民检察院对诉讼活动实行法律监督的程序、措施和范围”；“完善法律统一适用制度，规范司法人员自由裁量权行使，保证严格、公正、文明执法”。在推进行政管理和社会体制改革方面，提出着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。在推进财税、金融和投资体制改革上，提出“切实将国有土地使用权出让收入纳入基金预算管理”；“规范各项税收优惠政策，严格控制税收减免”；“依法落实金融账户实名制”；“完善防范和查处上市公司信息虚假披露和市场操纵等行为的制度”等等。在推进国有企业改革方面，提出“加强大型国有企业董事会建设，未设立董事会的企业逐步实行党委（党组）书记和总经理分设”；“健全国有企业经营管理者薪酬制度和国有企业管理层投资持股制度，规范收入分配秩序”。

――纠正损害群众利益的不正之风。《工作规划》提出深入开展专项治理，重点解决物价、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、征地拆迁等方面群众反映强烈的问题，“坚决查处事故背后的失职渎职行为和腐败问题”，“严肃查处征收征用土地和矿产资源开发中的违纪违法行为”；加大纠风工作力度，强化对社保基金、住房公积金和扶贫救灾专项资金的监管，“加强对社会中介组织、行业协会的监督管理，规范服务和收费行为”；健全防治不正之风的长效机制，各省（区、市）、市（地、州、盟）进一步完善民主评议政风行风等制度。

――保持惩治腐败的强劲势头。在坚决查处违纪违法案件方面，提出重点查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，严肃查处官商勾结、权钱交易和严重侵害群众利益的案件，利用干部人事权、司法权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件。在深入开展治理商业贿赂工作方面，除了重点查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等领域的商业贿赂案件外，银行信贷、证券期货、商业保险等方面的商业贿赂案件也成为办案重点；提出“制定在治理商业贿赂专项工作中推进市场诚信体系建设的意见和建立健全防治商业贿赂长效机制的意见”，“建立和完善商业贿赂犯罪档案查询系统”。在健全查处案件的协调机制方面，提出“由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长，加强对重大案件的协调、指导和督办。加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合，完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制，进一步形成惩治腐败的整体合力”。在发挥查处案件的综合效应方面，提出“深入剖析案件中暴露出的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞。利用典型案件开展警示教育，总结教训，引以为戒”。